Le 29 avril 2025, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu un arrêt dans l’affaire C-151/22, déclarant illégal le régime de Malte de passeports dorés. Ce programme de citoyenneté par investissement permettait à des ressortissants de pays tiers d’acquérir la nationalité maltaise – et donc la citoyenneté européenne – en contrepartie d’un versement financier déterminé. L’arrêt énonce que cette pratique constitue une violation manifeste du droit de l’Union.
La nationalité, compétence nationale… encadrée par le droit de l’Union
Traditionnellement, l’octroi de la nationalité relève de la compétence exclusive des États membres. C’est du moins ce qu’invoquait Malte pour défendre son programme. Pourtant, la Cour rappelle dans son arrêt que cette compétence doit s’exercer dans le respect du droit de l’Union.
Dans le point 47 de sa décision, la CJUE précise que : « l’octroi de la nationalité d’un État membre, en raison de ses conséquences sur la citoyenneté de l’Union, ne peut être dissocié des obligations imposées par les traités. » En clair, si un État décide de naturaliser un individu, il ne le fait pas uniquement pour lui-même : il crée aussi un citoyen de l’Union, avec tous les droits que cela implique, notamment la libre circulation, l’accès à la protection consulaire, et le droit de vote aux élections locales et européennes.
Une « commercialisation » incompatible avec l’esprit des traités
Ce qui fait basculer le raisonnement juridique de la CJUE, c’est la nature même du programme maltais. Le régime d’« Individual Investor Programme » (IIP) ne reposait ni sur l’intégration, ni sur la résidence réelle, ni sur un lien culturel ou linguistique, mais uniquement sur la capacité à effectuer un paiement structuré.
Les conditions suivantes étaient fixées :
- Contribution directe de 600 000 à 750 000 euros à un fonds national ;
- Acquisition ou location d’un bien immobilier ;
- Donation de 10 000 euros à une organisation caritative.
Pour la Cour, cela revient à « commercialiser le statut de citoyen de l’Union », ce qui est, selon le considérant 61 de l’arrêt, « incompatible avec la nature et l’essence du statut de citoyen européen tel que défini par l’article 20 TFUE ».
Une précision jurisprudentielle dans la continuité de l’arrêt Rottemund
L’arrêt du 29 avril 2025 s’inscrit dans une lignée de jurisprudence amorcée depuis l’arrêt Rottmann (C-135/08), où la Cour avait déjà affirmé que les décisions nationales affectant la citoyenneté de l’Union ne peuvent être prises de manière discrétionnaire, surtout lorsqu’elles touchent aux droits fondamentaux.
L’affaire maltaise en pousse le raisonnement plus loin. Cette fois, ce n’est pas la perte de la nationalité, mais son octroi contre paiement qui est en cause. Pour Me Sofia Lagarde, avocate spécialisée en droit institutionnel, « la Cour franchit un cap en affirmant clairement qu’il existe un noyau dur d’exigences constitutionnelles européennes attaché à la citoyenneté. On ne peut donc pas s’en servir comme un outil de levée de fonds ».
Quel avenir pour les passeports dorés déjà délivrés ?
L’arrêt ne statue pas expressément sur la validité des nationalités déjà accordées dans le système des passeports dorés. Aucun effet rétroactif n’est mentionné. Toutefois, l’arrêt ouvre une brèche : les États membres peuvent désormais contester individuellement la validité des titres délivrés par Malte, en particulier s’ils estiment que ces naturalisations ont été obtenues de manière abusive.
Selon Me Johannes Kettler, expert en droit européen de la nationalité, « nous entrons dans une zone grise. Le droit de l’Union ne permet pas la dénaturalisation automatique, mais la validité de la citoyenneté pourrait être examinée au cas par cas, notamment pour les bénéficiaires sous sanctions internationales ».
Une décision qui rebat les cartes des compétences entre l’Union et les États
Plus fondamentalement, l’arrêt du 29 avril 2025 repositionne la citoyenneté de l’Union comme une construction juridique autonome. Il vient clarifier que même les prérogatives régaliennes des États sont susceptibles d’encadrement par les traités, lorsqu’elles interfèrent avec l’ordre juridique communautaire.
Ce rééquilibrage est perçu par certains juristes comme une étape dans l’émergence d’une citoyenneté de l’Union pleinement intégrée, indépendante du bon vouloir des États membres.
Par sa rigueur et sa portée, la décision rendue par la CJUE dans l’affaire des passeports dorés de Malte redessine les frontières du droit à la citoyenneté dans l’Union européenne. Si l’arrêt ne supprime pas la compétence nationale d’octroi de la nationalité, il en limite clairement les modalités dès lors qu’elles affectent les équilibres juridiques de l’Union. L’arrêt du 29 avril 2025 pourrait bien devenir une nouvelle référence en matière de souveraineté partagée et d’intégrité des droits fondamentaux au sein de l’UE.
